30. september 2011
”Offentlig-private partnerskaber”
- Genvej til flere velfærdsinvesteringer eller en anden form for privatisering?
Hent hele rapporten
Af økonom, cand. Scient. Adm. Henrik Herløv Lund
Introduktion:
• Offentlig – Private Partnerskaber (OPP) handler om at en kommune udbyder design, finansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og produktion serviceydelser i op til tredive år som én samlet opgave I den aktuelle debat fremføres det, at OPP er en både billigere og bedre genvej til at mobilisere private pensionsmidler ind i offentlige velfærdsinvesteringer og dermed øge velfærden uden at belaste offentlige budgetter og gæld.
• Men OPP er for det første hverken billigere eller bedre.
• Det offentlige vil altid kunne låne billigere end private firmaer kan i OPP – projekter og skal heller ikke have afkast. Hertil kommer, at der på OPP projekter løber dyre transaktionsomkostninger til udbud, kontraktindgåelse og opfølgning. OPP – projekter kan derfor kun være billigere, hvis denne fordyrelse opvejes af større effektivitet mht. drift, vedligeholdelse og evt. serviceproduktion. Men der er der ikke nogen entydige erfaringer om og der foreligger ikke i Danmark dokumentation herfor. Tværtimod vil OPP projekter med lange kontraktperioden på 15 til 30 uundgåeligt kræver tilpasning og ændringer undervejs, som kan blive dyre, fordi den kontrakthavende virksomhed nu er i en monopolsituation overfor det offentlige.
• For det andet er det også et spørgsmål, hvorvidt OPP mobiliserer flere midler til offentligt anlæg og byggeri og offentlige investeringer? Det må anerkendes, at tilførsel af privat kapital gennem OPP på kort sigt kan aflaste offentlige budgetter og opsupplere offentlige midler til fx velfærdsinvesteringer. MEN: Det offentlige skal igennem kontraktperioden betale de private virksomheder i OPP- projekter ikke blot omkostninger, men afkast og renter på udlægget tilbage og tilmed selv afholde transaktionsomkostninger. Udgifterne flyttes for det offentlige blot frem i tiden og de offentlige ressourcerammer bliver tilmed pga. fordyrelsen på sigt ikke større, men mindre.
• Hertil kommer endelig, at OPP indskrænker det (lokale) politiske råderum, når langvarige kontrakter på fra 15 og op til 30 år binder ikke blot kommunalbestyrelser, men tilmed vælgerne i generationer frem. Og hvis – som foreslået - de hidtidige deponeringsregler ophæves, bliver det også et åbent spørgsmål, hvorledes regering og stat skal udøve en overordnet makroøkonomisk styring af kommunernes investeringer?
Resume af rapport
OFFENTLIG - PRIVATE PARTNERSKABER
OPP står for Offentlig – Private Partnerskaber. Grundideen i OPP er, at en kommune udbyder design, finansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og produktion serviceydelser i op til tredive år som én samlet opgave.
Det er den klassiske form for OPP, men modellen findes også i varianter såsom OPP light, hvor finansiering og ejerskab forbliver i offentligt regi og PFI (Private Finance Initiative), hvor finansiering, byggeri og evt. drift og vedligeholdelse, men ikke serviceproduktion ligger hos private. Endelig kan OPP formaliseres i et privat – kommunalt aktieselskab.
På det seneste er det i den økonomisk politiske debat blevet foreslået at bruge OPP til at øge investeringerne på offentlige velfærdsområder ved herigennem at mobilisere private midler, navnlig fra pensionssektoren. Dette ses som en både billigere og bedre måde en traditionel offentlig opgaveløsning og som noget, der kan øge de offentlige ressourcerammer og de offentlige investeringer, som begrænses af statsunderskud og gæld. For at fremme metoden foreslås de hidtidige deponeringsregler til gengæld lempet.
UDBREDELSEN AF OPP.
OPP har også fundet en vis udbredelse. Omfanget af OPP – projekter er øget betydeligt i EU igennem 90´erne og i 00´erne. Navnlig i begyndelsen havde anvendelsen af OPP til formål at afhjælpe stramme rammer for offentlige investeringer og gældsstiftelse gennem inddragelse af privat kapital. OPP er navnlig udbredt i Storbritannien, men ikke i hidtil i særlig høj grad i fx Skandinavien, herunder Danmark
I de fleste EU lande ekskl. Storbritannien er der fortrinsvis tale om OPP – projekter på transportområdet. Over 80 % af værdien gælder transport og heraf igen udgør vejbyggeri broderparten. Den samlede økonomiske betydning af OPP er dog overskuelig. Investeringerne i form af OPP udgjorde i perioden 2005-2008 i EU ekskl. Storbritannien omkring 5 pct. af de samlede investeringer i transportsektoren og omkring 1 % i sundhedssektoren. OPP investeringerne udgør mindre end 1 pct. af samlet BNP i EU.
I Danmark viser opgørelse fra første halvår 2010 at 9 projekter var gennemført eller under gennemførelse og yderligere 17 var til undersøgelse og overvejelser.
MYTER OG REALITETER OM OPP.
Af tilhængerne af OPP anføres som hovedargumenter for modellen, at OPP for det første er billigere end traditionel offentlig opgaveløsning, for det andet er mere effektivt driftsmæssigt og giver bedre kvalitet og at OPP endelig for det tredje skaffer flere ressourcer til anlæg og investeringer end det offentlige selv kan.
Påstanden om, at OPP er billigere end traditionel offentlig opgaveløsning, er imidlertid forkert. Det skyldes, at det offentlige generelt kan låne billigere end private virksomheder, hvorfor OPP har større finansieringsomkostninger. Endvidere er OPP også dyrere i afkastkrav end offentlige investeringer. Hertil kommer, at OPP medfører betydelige ”transaktionsomkostninger” til det offentlige til udbud, kontraktindgåelse og opfølgning.
Skal OPP som helhed være billigere end traditionel offentlig opgaveløsning, kræver det, at disse større etableringsomkostninger ved OPP opvejes af højere løbende effektivitet i drift og evt. i produktion. Men der er der ikke afgørende dokumentation for, at private virksomheder kan gøre så meget billigere. Tværtimod risikerer OPP s lange bindingsperiode på op til 30 år at give private virksomheder monopol på fremtidige ændringer, som kan koste dyrt i uundgåelige ændrings – og vedligeholdelsesomkostninger.
Vedrørende de offentlige ressourcer til investeringer og anlæg må det anerkendes som rigtigt, at OPP på kort sigt kan erstatte og opsupplere offentlige midler til investeringer og dermed aflaste offentlige budgetter og gæld. Men på længere sigt skal de private virksomheder have deres kapital tilbage med afkast og renter og udgiften flyttes hermed blot frem i tid og de offentlige rammer bliver tilmed mindre end de ellers ville have været, fordi der løber dyre merudgifter på, herunder til transaktionsudgifter.
Endelig indebærer navnlig de mere langstrakte former for OPP en problematisk binding på det lokale kommunale styre og demokrati og det kan også give problemer for overordnet makroøkonomisk styring.
ERFARINGERNE MED OPP.
Som anført mener tilhængere af OPP, at offentlig - private partnerskaber er billigere, bedre og mere effektivt end traditionel offentlig opgaveløsning. Påstanden har imidlertid IKKE kunnet finde belæg i den videnskabelige forskning. Danske undersøgelser foretaget af AKF (Anvendt Kommunal Forskning) baseret på hidtil foretagne studier i udlandet viser, at fører således, at ” erfaringerne indtil nu har været blandede i mange lande og i de fleste sektorer”.
OPP har som anført været især meget benyttet i Storbritannien. Det engelske finansministerium har i evalueringer af OPP – projekterne da også vurderet dem positivt i de fleste tilfælde. Men britiske og udenlandske forskere, som har evalueret de samme projekter, har været betydeligt mere skeptiske og hævder at der mangler beviser for, at OPP faktisk leverer billigere og bedre løsninger.
I nordisk sammenhæng har OPP været afprøvet i bl.a. Norge, igen med blandede, ja nok mest negative erfaringer og OPP er i Norge slet og ret blevet lagt på hylden.
I Danmark er erfaringerne med OPP sparsomme og der er hidtil ikke foretaget systematiske, videnskabelige studier af effekterne. Dansk Industri har mere generelt omkring offentligt udbud, herunder OPP, fremført, at det kan give omkring 15 % besparelse. Men fx i DI s undersøgelse i 2010 af et antal cases på udbudsportalen fremkom den beregnede gevinst på 15-20 % gennem konsekvent ”taljonglering” ved at fravælge mange cases med ingen eller små besparelser, overdrive de valgte besparelsers omfang og ikke vægte besparelserne i forhold til investeringsomfang samt gennem anden behændig ”jonglering”. Resultatet holdt således ikke vand for en videnskabelig prøvelse.
Kommunerne har da også været forsigtige med at bruge OPP – modellen og fx Herning Kommune har afprøvet modellen til skolebyggeri, men herefter vraget den. I den borgerligt styrede Gribskov.
Kommune har været afprøvet et højt profileret forsøg med udlicitering af jobcenter som privat kommunalt aktieselskab. Men forsøget endte med at blive droppet som økonomisk ufordelagtigt og pga. utilfredsstillende resultater.
NEW PUBLIC MANAGEMENT.
OPP fremstilles i officiel forvaltningspolitik og forskning som ”neutral ”modernisering” af offentlig styring og offentlige virkemidler? Men det er ikke tilfældet. OPP har tværtimod en række elementer til fælles med den ganske specifikke forvaltningspolitik, som går under betegnelsen New Public Management (NPM). Tankegangen i NPM er, at den offentlige sektor skal tilnærmes mar¬kedet og private virksomheder. Det skal ske gennem at over¬tage organise¬rings -, re¬gule¬rings-, styrings – og ledelsesprincip¬per fra mar¬kedet og den private sektor i så vid udstrækning som muligt.
NPM anbefaler først og fremmest, at offentlig opgaveløsning flyttes over i privat regi. Og det er jo som fremgået, hvad OPP går ud på: Offentlig opgaveløsning fra design, over bygning og drift til serviceproduktion flyttes fra offentligt regi til private virksomheder.
Den højeste form for NPM - flytning til private af offentlig opgaveløsning er egentlig privatisering, hvor både ejerskab, finansiering, udførelse og kon¬trol af opgaverne flyt¬tes over i den private sektor. Lidt mindre vidtgående er udlicitering, idet det offentlige – i hvert fald formelt - beholder ejerskab og kontrollen (myndighedsopgaven med at tildele og visitere til ydelser). Men selve udførelsen af offentlige opgaver, hvilket jo er hovedparten, flyttes over i den private sektor.
OPP er her tydeligt beslægtet med udlicitering, idet det offentlige på sigt beholder ejerskab og i sidste ende stadig står for finansiering.
Men hvor overdragelsen af udførelsen af offentlige opgaver til private virksomheder ved almindelig udlicitering begrænser sig nogle få år, er der ved OPP tale om en betydeligt mere langsigtet overdragelse over 25 til 30 år, i hvilken periode den private virksomhed har ejerskabet og står for finansieringen.
På grund af flytningens langstrakte karakter kan OPP måske nærmest betragtes som en mellemform mellem egentlig privatisering og almindeligt udbud/udlicitering.
KRITIK AF NPM – OG OPP.
New Public Management promoveres af neoliberalistiske påstande om at give øget økonomisk effektivitet – påstande som imidlertid baserer sig mere på ideologi og teori end på økonomisk virkelighed. Og samtidig har NPM en række negative effekter Når NPM vil udbrede markedsstyring i offentlig velfærdsservice indebærer det en indskrænk¬ning af den politiske styring og dermed af demokratiet. Og NPM bygger på mistillid til offentligt ansatte, som ses som ”melende deres egen kage”, hvorfor NPM indebærer en voldsom oppustning af bureaukratiske kontrol og dokumentationssystemer.
Også OPP træffes af denne kritik. OPP projekter fremhæves af tilhængere som billigere og bedre, men er i den økonomiske virkelighed dyrere. Brugen af OPP med lange kontraktperiode i kommunerne vil binde de kommunale politikere og det lokale demokrati og reduceres deres indflydelse og de store transaktionsudgifter til OPP betyder ikke mindre, men mere bureaukrati.
PERSPEKTIVERING OG DEBATOPLÆG.
Som fremgået må det anerkendes, at OPP på kort sigt kan aflaste offentlige budgetter og tilføre midler til offentligt anlæg og offentlige investeringer. Men på lang sigt bliver det dyrere og udvider ikke det offentliges ressourcerammer, men indskrænker dem tværtimod ligesom den økonomiske handlefrihed indskrænkes.
Tankegangen om at mobilisere de mange milliarder i pensionsopsparing, ikke mindst i lønmodtagernes egne pensionskasser, kan virke relativt uskadelig, ja umiddelbart positiv. Så får vi bedre velfærd uden øget gæld.
Men at droppe fx deponeringsregler og give fri bane for OPP pga. en indrømmet aktuel offentlig finansiel klemme kan blive problematisk på sigt, fordi nuværende regeringer risikere at binde det offentlige og skatteyderne til meget store økonomiske forpligtelser en lang årrække fremover, alt efter hvorledes modellen nu udformes. OPP er altså ikke på længere sigt nogen genvej til større velfærdsinvesteringer, tværtimod.
Og skal pensionskasser have adgang til at investere i offentligt regi gennem OPP – projekter, er det svært at se, at andre private investorer ikke også skal have ret hertil. OPP kan hermed åbne for yderligere privatisering indenfor den offentlige sektor.
Og at der er tale om privatisering i samme forstand som almindelig udlicitering er privatisering er hævet over diskussion. Faktisk vil OPP i mange tilfælde være mere vidtgående end almindeligt udbud og udlicitering, fordi bindingsperiode bliver meget længere.
OPP er grundlæggende blot en anden form for New Public Management, der handler om at markedsgøre og privatisere den offentlige sektor. Og OP har da også de samme negative ”sideeffekter” som andre former for NPM: Det indskrænker demokratiet og øget bureaukratiet, mens det samlet ikke øger den økonomiske effektivitet.
Og hvis der åbnes op for den ene form for privatisering og NPM i form af Offentlig – Private Partnerskaber, hvorledes så begrænse andre former, fx udlicitering og konkurrenceudsættelse i kommunerne. Det hænger ikke sammen.
Den tilsyneladende ”smarte ide” om hurtigt at skaffe flere midler til velfærdsinvesteringer fra pensionskasserne kan i sidste instans åbne en ladeport for yderlige privatisering af den offentlige sektor og dermed for yderligere tilbagerulning af velfærdsstaten.
Kommentarer
Tak til Henrik Herløv Lund. Lige om OPP er det sidste afsnit måske det mest dækkende for hvad der kan ske på lidt længere sigt.
“Pensionskasser” betyder at der er en stor gruppe, som regel lønmodtagere som indbetaler via kollektive aftaler. De har kun repræsentativ repræsentaion i forbindelse med hvordan disse midler forvaltes og håndteres. Da Henning Dyremose skandaløst privatiserede Statsanstalten for Livsforsikring til Baltica for et skaldet skattefradrag på sølle 2 milliarder som de aldrig betalte til staten fordi de gik fallit, forsvandt den sidste pensionsbastion i Danmark, fordi valgforsamlingen (aktive pensionsopsparere i Statsanstalten) derefter forsvandt. Det findes idag heller ikke andre steder. Hvis man nu vil tillade at politikerne og kommunerne i samarbejde med diverse pensionskasser (uden valgforsamling) og private virksomheder, kan skalte og valte med typisk lønmodtageres pensionsopsparing så er den sidste rest af demokrati i finanssektoren forsvundet. Og dette til trods for at det er menigmand som betaler.
Kommunerne kan end ikke redde udsatte børn, selvom naboer melder til både politi og kommunale myndigheder at noget er galt. Kommuner er blevet afsløret i, i en tid med ca 170.000 arbejdsløse at have 7 ud af 10 jobkonsulenter ansat i tilskudsjob. Jeg har personligt kendsab til fyrede kommunalt ansatte på sjælland, som efterfølgende fik tilbudt deres tidliger arbejde som - ja - tilskudsjob, hvor de så selv skulle aflønnes fremover på dagpenge. Det er jo svindel og misbrug af skatteyderkroner og tilmed ofte elendig kommunal ledelse.
Nej, folketinget og kommunerne kan ikke overlades styring af OPP. De magter det ikke, desværre.
Hvis man endelig skulle bruge OPP fornuftigt, må det mindst kræve en tilsynsgruppe på ca. 20 borgere, som kontrollanter mod misbrug og svindel af offentlige midler, hvis man ville prøve det.
Her starter det hele. Fra bunden med borgerne i centrum og som demokratisk medbestemmende overfor brug af offenlige og aftalebaserede(tvungne) pensionsindbetalinger. Eller noget i den retning.
Men forud for dette går en diskussion om, hvad vi vil med dette samfund, hvordan demokratiet kan videreudvikles og magten føres tilbage til noget der kunne ligne folkeråd.
Som den svenske finansminister Anders Borg blev citeret i sidste uge i Dagens Industri: “Bankerne er et samfundsproblem, sådan som de fungerer idag”.
Danske Bank ejer Realkredit Danmark og pensionsselskabet Danica (det tidligere Statsanstalten for Livsforsikring). Dem tør vi vist heller ikke lade indgå i OPP, sådan som magtfordelingen i samfundet er netop nu.
Ja, Henrik det blev squ lidt langt. Men tak dine synspunkter, og vi savner at andre med samme baggrund som dig, og som ikke er bange for at tage bladet fra munden, kommer med noget mere input til den offentlige debat. Måske kan vi så finde en anden vej end den vi kører på nu.
Mærsk ejer jo mindst 20 % af Danske Bank, og alle der taler imod dem er jo blacklistet i disse koncerner og hos mange af deres underleverandører, hvis de tages i kritik. Det er jo et andet samfundsproblem. Ingen juridisk fuldmægtig tør afsløre og påpege rbejdsrettens urimelige kendelser, da de så sandsynligvis fraskriver sig muligheden for ansættelse, partnerskab og lignende i advokatfirmaer og juridiske enheder i Danmark.
Vi skal jo helt ned til disse problemstillinger, hvis vi virkelig ønsker en videreudvikling af demokratiet. Der er jo intet nyt i “magtens arrogance”. Det nye er, at sammenlagt har almindelige borgere så mange penge og så megen magt (hvis de vil), at magthaverne er nødt til at tage hensyn til dem. Men som det repræsentative demokrati har udviklet sig, udnyttes denne magt overhovedet ikke og selv socialdemokraterne må man efterhånden betragte som en del af “blå blok”, for at blive i den nylige valgterminologi.
Men hvordan kommer vi videre - det er spørgsmålet herfra ?
med venlig hilsen
Palle Eghjort
Indsendt af . on 10/02 at 08:51 PM
Side 1 ud af 1 side(r)
